近年来，地方各级民政部门根据国务院批转《民政部关于加强公墓管理的报告》和民政部《公墓管理暂行办法》，加强了对公墓(含塔陵园等骨灰存放设施，下同)的管理，取得了一定成效，对推进殡葬改革起到了积极作用。但是，当前公墓建设和管理中仍存在一些不容忽视的问题。有的部门、单位和个人无视国家对公墓管理的规定，乱批乱建公墓，浪费了土地资源，破坏了生态环境，同时引发出大量的封建迷信活动，滋长了丧事大操大鸯的陈规陋习；有的公墓单位为牟取暴利，把骨灰存放格位混同一般产品，以增值为诱饵，欺骗群众竞相购买，大肆进行传销和炒买炒卖等不正当营销活动，损害了群众的利益，引发出一些不安定因素。这些问题严重地影响了殡葬改革和社会主义两个文明建设。为认真贯彻落实国务院发布的《殡葬管理条例》，保护土地资源，促进两个文明建设和维护社会稳定，必须采取切实有效措施，进一步加强公墓管理工作。为此，特提出以下意见。

公证遗嘱应该包括哪些内容？

公墓管理是指国家运用行政和法律手段来指导、规范、监督公墓的营建与使用活动，管理的方针是：“因地制宜，合理规划，正确引导，加强管理。”
1.公墓的建立：火葬区可以兴办骨灰安葬公墓，土葬改革区建立遗体安葬公墓.所有公墓均应利用荒山或不宜耕种的土地，不准占用耕地，也不准建在风景名胜区。
2.公墓所有权；公墓区土地所有权依法归国家或集体所有，丧主不能转让或者买卖。
3.公墓管理机构的设置及责任；公墓单位根据墓区范围的大小应设置管理机构或者聘用专职管理人员，负责墓地的建设·管理·维护墓地的整洁和肃静。
4.墓区规划；墓志要小型多样，墓穴要节约用地，埋葬一具骨灰盒占地以50至70公分为宜，最多不能超过1平方米；埋葬一具遗体占地以一个简易棺木为限，埋葬时，以土掩埋，避免使用水泥，因地制宜进行绿化·美化，逐步实行园林化。
5．公墓的管理方式：公益性公墓具有福利性质，不得对外经营强仪业务：经营性公墓届第三产业，具有营利性质，丧主安葬骨灰或遗体时要按规定交纳墓穴租用费、建墓工料费、安葬费和绿化费管理费。经营单位的墓穴管理费一次收取最长不得超过20年。
6． 公墓内的限制活动；严禁在公墓内建家族、宗族、活人坟和搞封建迷信活动：严禁在土葬改革区经营火化区死亡人员的遗体安葬业务，违者予以处罚。
7．对现有墓地的管理：对城市现有的墓地、坟岗，除另有法律、法规规定外，一律由当地殡葬事业单位负责接管和改造。在耕地内、名胜风景区、公路铁路两侧的现有坟墓，除受国家保护的革命烈士、知名人士、华侨祖坟和具有历史、艺术、科学价值的古墓外，应限期迁移或平毁。

第一，城市和农村的差异性大。城市地区墓地归属国家所有，属于集体土地所有权范围内的墓地属于集体所有。城市墓地管理相对而言比较统一和有序，广大农村地区则并无十分严格的管理程序，因为土地归属集体所有，农村墓地一般在荒山，荒地并且只面向本集体使用，一般也不得转让。但是传统的封建宗族势力在农村还存在，宗族墓地占据着大片的土地，甚至占用可耕种土地，浪费土地资源。同时农村还存在墓地零散，乱埋乱占的现象，加之土葬风俗在一些地方还盛行，更加剧了土地资源的浪费。这归因于农村土地管理制度的不完善和公益性事业落后。

第二，关于墓地使用期限和费用的规定不明确。关于墓地“20年的使用期限”成为现在最受争议的一个问题。在1992年颁布的《民政部关于公墓管理暂行办法》中规定，“经营性公墓的墓穴管理费，一次性收取最长不得超过二十年”，在1997年国务院颁布的《殡葬管理条例》中，首次规定墓穴是有使用年限的，具体年限由省级政府规定，而在1998年民政部下发的《关于进一步加强公墓管理意见的通知》中规定，墓地和骨灰存放格位的使用年限原则上以20年为一个周期。而在这些管理条例中，对于20年的含义都没有一个明确的规定。陵园所要求的交费的性质是使用权费还是墓地墓穴的管理费尚不明确。

第三，转让合同主体的不平等性。在墓地使用权转让合同里，使用年限和费用具体都是由间接使用权人单方面来做出，当然这其中包含于国家和地方政策的制约因素，但总体而言，直接使用权人没有议价商讨的机会。另外，对于合同转让方而言，其地位具有特殊性，直接使用权人既是墓地使用权的提供者，同时也是墓地使用权生效登记的机关，同时还是墓地使用权的监督者，合同双方的不平等地位不利于弱势一方的利益保护。

上海市公墓管理办法

第一条 为了规范殡葬活动的管理，深化殡葬改革，促进社会主义精神文明建设，根据国务院《殡葬管理条例》以及其他有关法律、法规，结合本市实际情况，制定本条例。
第二条 本条例适用于本市行政区域内的殡葬活动及其管理。
革命烈士、少数民族、香港特别行政区居民、澳门同胞、台湾同胞、华侨和外国人的殡葬活动及其管理，国家和本市地方性法规另有规定的，按照规定执行。