为了合理的对土地资源进行管理规划，在不影响正常居住的情况下，国家将墓地进行统一的安排和规整，在节约土地的同时方便居民对逝者进行祭祀和悼念，公共墓地可以分为经营性公墓和公益性公墓。经营性公墓一般是以盈利为目的，有偿为公民提供骨灰安葬服务的墓地，并且每年收取一定的墓地管理费用。而公益性公墓是不以盈利为目的，为当地居民提供骨灰安葬的墓地，极大程度上保障农民群众的利益。村级公墓是相对城市中的有收入的经营性公墓所提出的，这一概念的提出是我国农村殡葬改革推进到一定阶段的历史产物，同时，也为政府部门推动城乡二元制殡葬改革提供了一种新方式。
20世纪80年代，随着我国社会经济环境和政治大环境的全面改善，政府部门开始着手重新推进新时期的殡葬改革。为解决农村中散乱安葬的问题，政府部门以农民的利益为主，在1988年颁布的《民政部关于加强公墓管理的报告》文件中，首次提出了“公墓可以分为经营性公墓和公益性公墓”的说法。1992年，民政部出台《公墓暂行管理办法》，政府部门进一步明确了“经营性公墓”和“公益性公墓”的定义及内涵。村级公墓是指仅为农村村民提供遗体或骨灰安葬服务的公共墓地，不可对外使用及销售，一般直接在荒地、河坝等地方建造。
