如前文所述，目前城市墓地市场均位价格居高不下，不同城市墓地价格差距明显。究其原因，首先，就国内殡葬大环境而言，目前大、中城市人墓率与其他城市存在明显差异，并且公墓使用权私权定性尚不明确，行业垄断与行业市场化、行业市场化与墓地立法价值取向存在较大偏差。其次，对于政府与公墓建造者的关系来说，由于市场公墓建造者存在各种差异，其拿地成本、使用期限不尽相同，这种制度漏洞直接导致了殡葬行业暴利的出现。就公墓建造者来说，其自身也存在逐利违规现象，如小产权墓事件时有发生，并且经营者往往利用其与购墓者双方信息不对称，恶意抬高墓价。最后，就购墓者而言，购墓者群体本应作为市场链条的终端出现，但其中不乏投机取巧者摇身一变成为非法经销商。上述这些问题对城市墓地市场都有不同的影响，下文将对上述问题逐一分析。
(一)全国城市入墓率呈两极分化趋势，高入墓率支持城市墓穴基础价格
公墓价格的升高往往有多方面的原因，其中人墓率是可以直观反映墓地市场环境的一个指标。当前对墓地价格进行价格组成分析，其内容主要包含墓穴成本、附属设施成本、安葬成本、后期物业成本四大部分。墓穴成本、附属设施成本又可细分为土地价格成本、设计成本、建筑成本等。人墓率是指安葬人数与死亡人数之比，由于我国民族众多、风俗各异加之城乡差距，以及东、中、西部地区经济发展不平衡，城市和农村，东、中、西部各地区之间都存在入墓率差距较大的情况。人墓率的升高会提高土地价格成本以及安葬、后期物业成本，并对当地市场产生挤压作用，从而刺激墓地价格抬升。2017年各地区人墓率情况，如表2所示。
对人墓率调控的理想状态是，遏制两极分化趋势，在人墓率较低地区提高人墓率，促进公墓产业发展，同时打击非法墓地。在人墓率较高地区，控制人墓率进一步上升，并实现地区分流等。影响人墓率的主要因素有如下几个方面:国人意识观念、地区经济发展水平、地区殡葬习俗、殡葬改革力度等。从客观方面来说，我国部分偏远地区受民族习俗(如藏族天葬、水葬等)及地理环境的影响，加之殡葬改革对其影响不大，当地城市居民私自处理遗体或骨灰可能性较大。而在这种城市墓地并非民众刚需的地区，墓穴利润很低甚至亏损，城市墓地价格自然无须过多调控。但在东部大中城市，由于人口密度大，城市容积率较高等因素，城市地价与城市人口数量与其他城市、地区相比更易持续性上升，城市人墓率普遍偏高，例如2017年上海人墓率接近40 %。并且随着时间的推移，上述城市人墓率仍将进一步攀升。近年来，我国遗体火化率逐年上升，却未曾抑制住人墓率的两极分化。实际上，这项数据从侧面反映了我国近几年殡葬改革推进过程仍存在着较强的地区阻碍，受众群体所处位置仍为较易普及地区(如各省份大中城市居民)，而不易普及的地区仍存在着较强的违规土葬的思想。在排除其他因素干扰下，殡葬改革的进一步推进将在大中型城市带来人墓率的继续提升，亦将带来墓地价格的持续上涨，而其他地区殡葬改革推进效果不佳，也使其难以承担在公墓市场宏观调控中本应起到的作用。
(二)城市墓地土地使用权取得方式的政策规定存在漏洞导致殡葬业暴利难以调控
《民法典》第347条延续了《中华人民共和国物权法》第137条关于建设用地使用权设立的规定。①依据前文梳理的法律法规与政策，公墓建造者因投资主体的不同而在城市墓地土地使用权取得方式上不尽相同，主要存在政府划拨、公私联营、招投标竞买三种方式。②因为当下存在城市经营性墓地与城市公益性墓地两大类，应当分别来看。
首先，应当讨论城市墓地取得的现实情况。就城市经营性墓地而言，存在以下几个特殊的时间节点。1982一1992年，国家尝试对公益性公墓与经营性公墓作出定性，且1988年《关于加强公墓管理的报告》直接规定了经营性公墓应由殡葬管理部门直接兴办，故其土地取得方式上应当为划拨取得。1992一2008年，此时为我国经营性公墓市场化初期，且牵涉外资引人等情况，故此时政府划拨、公私联营、招投标竞买三种方式都存在。自2008年到目前为止，由民政部等8部门印发《关于进一步规范和加强公墓建设管理的通知》(民发〔2008 ] 203号)可知，经营性公墓用地必须通过招标、拍卖、挂牌出让的方式确定土地使用者。进一步来说，即使同样是通过招拍挂获得土地使用权，因土地性质不同而差异明显。以福寿园为例，福寿园公司目前拥有21个墓园与19个殡仪服务中心，其土地取得方式包含以70年居住用地出让的地块以及以40年商业服务用地出让的地块，二者的基准地价、土地出让金自然存在较大差异。就城市公益性墓地而言，依照公益性公墓的定位，其占用土地应当由政府划拨取得，使用权无期限限制，但目前尚未有对其使用权期限的具体解释。
其次，应就现有城市墓地土地使用权取得的政策法律基础进行讨论。依据现行部门规章，就墓地用地性质而言，《土地利用现状分类》( 2018年版)规定墓地应属于特殊用地(09 )中的殡葬用地(0905)，并与《全国土地分类标准》(最新)中的2建设用地中的28特殊用地285墓葬地相对应。具体来看，依据《城市用地分类与规划建设用地标准GB50137-2011》中城乡用地分类以及城市用地分类，为城市(镇)服务的殡仪馆、火葬场、公墓等划归为其他服务设施用地B9)，而在农村，为村民设置的公益性墓地则划归为区域公用设施用地H3。若依照此规定，在城市中大力推进的城市公益化墓地改革如何定位?依据土地利用分类，城市公益性墓地应属于B大类B9其他服务设施用地，民政部《公墓管理暂行办法》也将城市墓地划归为第三产业，但其存在价值是为凸显其本身的规划属性—公益性而存在的，其自然应属于U大类中。若进
一步思考，在《城市用地分类与规划建设用地标准GB50137-2011》出台之前，城市殡葬用地统属于公共设施用地，2011年，因殡葬管理体制市场化改革将城市殡葬用地划归为商业服务业设施用地。但现行的2001年10月通过的《划拨用地目录》将殡葬设施归人非营利性社会福利设施用地之中，且并未对此处殡葬设施作出具体解释，2011年后也未曾修改。民政部在2008年则规定城市公墓用地必须经由出让方式取得。①那么，在同属部门规章的情况下，上述条款的效力如何?已经通过划拨取得的法律、行政法规尚未有期限规定的墓地应当如何处置?上述矛盾经由现有法律难以作出圆通解释。
(三)经营方与购墓方信息不对称导致墓地价格抬升
自1995年起，民政部曾先后发布十余部部门规章强调整治炒墓问题，但收效甚微。由于难以要求公墓经营者对购墓方做到信息透明，即使公墓经营者长时间采取“捂盘”等方式闲置土地，大众也难以知悉。根据民政部《殡葬绿皮书:中国殡葬事业发展报告(2016 - 2017 )》的数据分析，剩余墓穴总量变化率保持在10%以下，使墓地市场始终保持在卖方市场。除了拿地不开发、少开发以外，部分经营者在墓穴国家标准范围内打造高级墓园，以高档配套设施为突破点凸“隆丧厚葬”等卖点，将本身被限制墓穴的价格附加在配套设施及后续管理服务费上，而购墓方往往并不了解墓地的价格构成。以福寿园为例，2017年5月1日国家标准实施后，艺术墓与卧碑墓的销售数量反而仍在持续增高，而普通的传统墓反而不断减少。依据2017年福寿园数据统计，) 4万元每座的传统墓地仅占全年墓地销售总额的15. 8%，而售价高达42万元每座的定制艺术墓的销售占比却达到了26. 2 %。另外，在一些国营公墓中，墓地价格往往还承担着“以墓养殡”的重任。根据民政部《殡葬绿皮书:中国殡葬事业发展报告(2016-2017)))数据统计，全国殡仪馆维护成本增幅率为20%左右，而政府补贴却基本持平。并且在国家出台大量殡葬惠民政策的同时，殡葬服务费用基本保持稳定而成本仍在增加。在各地方保证殡葬业整体稳定的情况下，将亏损转嫁至墓穴收益上自然也是地方政府的客观需求。
(四)大量非法墓地、非法梢售的出现增加墓地市场治理成本，抬升墓地价格
自1985年《国务院关于殡葬管理的暂行规定》(失效)出台，“非法墓地”一词就在殡葬市场规范中屡屡出现。《公墓管理暂行办法》第3条、《殡葬管理条例》第9条③、《关于进一步规范和加强公墓建设管理的通知》中对非法墓地的规制都极为详细，但在现实中非法墓地现象仍屡禁不止。非法墓地的大量出现表面上暂时缓解了某一地区的公墓用地紧张，对于城市发展与购墓者来说，非法墓地却是饮鸡止渴。
根据经营主体资格的不同，当下涉及城市的非法墓地可以划分为三种情况。第一，合法农村公益性公墓销售给城镇居民所形成的非法墓地，也就是所谓的“小产权墓”;第二，合法经营性公墓非法销售“寿坟”;第三，未经合法审批而私自开发的墓地。前两种情况中的非法原因均为买受主体不适格，第三种情况为卖方主体不合法。
在第一种情况下，对于买方而言，自身的合法权益无法得到有效保证，无论是否违反禁止性规范，买卖合同在实务中一般都被认定为无效。①而此种墓地一旦被整治后至少需要二次迁坟，这不仅与人们所期望的人土为安不符，还增加了安葬成本。而对于市场监管者而言，除了对非法墓地的处置成本增加以外，还极易引发在市场利益驱动下违法占用集体土地开发墓地的“开发潮”出现，进而导致更多的村民加人其中，形成恶性循环。而这不仅会引起当地农村墓地价格的快速提高，还会加剧人们的厚葬意识。在第二种情况下，由于“寿坟”预约制度的存在，进一步使百姓“死不起”“投资墓”的心态发酵，从而诱致“捂盘”抬升墓地价格的效果。当达到上述效果时，抬升效果将不仅影响当地区域，还会波及周围城市墓地市场。而第三种情况不仅会带来上述前两种情况的出现，还会极大程度地浪费土地资源，为墓地市场埋下更多隐患。
