上海市政府于建设市立第一公墓之际，曾试图将公墓建设转移到政府主办的轨道中，下令限制私人团体呈请设立公墓。然而，市立公墓根本无法满足社会的需求，且缺乏资金进行扩建。上海私立公墓则交通便利、环境幽雅、价格适中、管理完善，具有很强的竞争力。如“久安公墓辟于浦东洋径区盛家行，由沪乘小轮渡浦前往，至春江码头起岸，约再行六里即达。该公墓共容三千穴，并建有门楼、礼堂、凉亭等，设计颇佳，不久即将竣工。日来定穴者非常踊跃，不少且已安葬矣。因此，政府的禁令形同虚设，上海私立公墓迅速发展，并且在数量上远远超过市立公墓。可见，民间社会在上海公墓的建设中居于主体地位。
为了强化政府的公共职能，树立政府的权威，上海市政府必然要加强对民间公墓的控制和监管。1930年11月20日，上海市政府公布施行《上海市管理私立公墓规则》，1934年3月加以修正。规则遵循以下原则:1.审批原则。为彰显政府的权威，私立公墓的建设必需经由卫生局和工务局的审批方可进标“私立公墓于筹备时，应先将勘定地点详图连同详细计划由经营者呈经卫生局核准后，再向工务局请领建筑执照着手兴工”，并且“呈请卫生局注册给照”。规则公布之前设立的公墓“应于本规则公布后两个月内一律补呈注册”。2.档案化管理。私立公墓需要向卫生局备案，“经营者应将墓穴编列号数，并将新葬者之姓名、籍贯、性别、年龄、职业、死因及葬入年月日按月开单呈报卫生局备查，并于每年年终造具总册呈报。”3.节约资源。上海市政府对于私立公墓的占地面积有严格限制，“每墓占地长不得逾五公尺，宽不得逾三公尺，围垣高不得逾一公尺，每穴深度至少以榔盖低于该处地面半公尺以上为准。”4.兼顾公益。近代上海民间公墓大多属于经营性公墓，而公墓属于公共服务设施，在允许市场化经营的同时也要兼顾公益性。因此，上海市政府对私立公墓墓穴的营销进行限制性规定，每一墓穴的最高售价“不得超过一百元”，而且“私立公墓应设免费墓穴，不得少于收费墓穴数二十分之一”。5.公共卫生。上海私立公墓沿袭了停枢待葬的习俗，设有停枢房，这势必影响公共卫生。然而，由于传统习俗的顽固性，政府无法立即将其消除，只能采取渐进式措施，限制其发展“私立公墓附设之暂行停枢待葬之房屋至多不得过三间，每间停枢不得过五具，每具停放不得过三十天，倘超过规定间数及具数，每间或每具罚金五十元，仍令将超出间数拆改，具数掩埋。”同时规定“私立公墓应受卫生局之监督并随时遵照指示，将枚关卫生事项切实改善”。6.维护与管理“私立公墓应筹定维持费用之基金，并须专设看管坟墓、打扫公墓、培植花草等事之工人。7.处罚原则。为强化规则的执行力，规定“私立公墓违背公墓条例或本规则，由卫生局按其情节轻重，对于经营者或负责管理人施以告诫或科以一百元以下之罚金，如屡违定章并得吊销执照勒令停办。”
正如法国学者安克强所说，上海市政府在整个执政时期面临的困窘，即怎样筹集充足资金弥补通常的开支，与此同时资助一些项目，“这是市政当局从来都没有解决的难题”。上海市政府筹建市立第一公墓的过程，举步维艰，更无力从事公墓的规模性建设，侧面反映了国民政府兴办公共事业的困境，这为民间社会提供了较大的发展空间。但是国民政府并非处于不作为的状态，而是“比以往的政权更积极地介入社会公领域，体现为指导、监督、统制承担公共领域的民间社团”。于是，经过一系列的制度化建设，上海市政府实现了对全市公墓的控制和管理，公墓的发展由民治逐渐转为官治。政府的合理监管对于民间公墓的发展完善具有重要的指导意义，也是政府职能强化的重要体现。
