我国在20世纪80年代开始真正大规模建设经营性墓地，至90年代成为一类产业，形成相当的市场规模，并出现了炒买炒卖墓地的情况下，民政部才陆续发布一些“办法”，并沿用至今，未曾修改。从经营性墓地使用权的社会需要和立法供求方面，就能发现经营性墓地使用权的立法状况己经滞后于现实经营性墓地使用权发展的需要，通过对现行立法检索就能发现，大部分立法文件是在2000年左右，都是涉及管理建设方面。并缺乏稳定性，施行时间较短，部分都己失效。例如，在涉及经营性墓地使用权的十四部部门规章里，就有五部己经失效。
浏家港陵园,上海公墓
同时，国家层面和地方层面的立法文件之间还常常出现不统一甚至矛盾之处，主要在法律关系内容的表述上，一直呈现棱模两可的状态。例如，对公墓、丧主和墓地经营者的定义上，中央与地方的规定就有所不同，上下不统一。《公墓管理暂行办法》将购墓者定义为“丧主”，将墓地经营者定义为“公墓单位”。而《浙江省公墓管理办法》将丧主定义为“用户”，死者亲属、与死者有其他特定关系的单位和个人可以与殡葬服务单位签订系列服务协议，购买墓穴或骨灰存放格位及配套服务。相对于民政部规定，此处能够购买经营性墓地的主体范围更广泛、具体。同时，将公墓划分为骨灰公墓和遗体公墓。《上海市公墓管理办法》则将丧主定义为认购墓穴者。
再比如，对墓地的使用期限则就出现了语义模糊冲突的现象。根据民政部的解释和《公墓管理暂行办法》的规定，20年是丧主的缴费周期，并非是使用期限。而再看各地方的殡葬管理规定，大多地方规章中用语为“使用期限”，仅有规定中用语与国家层面一致，使用“缴费周期”。地方立法又将使用期限和缴费周期相混淆，大部分地方用词为公墓使用期限。这让社会民众产生焦虑，很多人表示墓地应和房产一样，购买者应当拥有所有权，即使注定只能花钱买使用权，那也得要买期限时间长的墓地使用权。另外备受争议的具体收费项目也规定不一，《公墓管理暂行办法》第16条规定的收取的时墓穴管理费，第17条有规定是要缴纳墓穴租用费、建墓工料费、安葬费和护墓管理费。很明显是对收费项目的模糊规定，十分不明确。因此，法规规章等文件本身效力层级低，立法滞后模糊，加之之间不协调产生冲突，致使丧主在理解时产生误区，司法实践中也对条文各有见解，更导致执行效果大打折扣。
