中国一直是一个传统的农业大国，乡村地区面积和人口数量都占据着重要的份额，这就使得在我国解放前的很长一段时间内，村民都直接拥有乡村土地所有权，以致村民对乡村墓地形成制度中的墓地选址、墓地修建等一系列墓地形成行为都拥有绝对的自治权，这就为村民违法改变土地用途进行乱修乱建和大修大建打开了方便之门。
在解放后，乡村土地属村集体所有，村民不再享有土地的所有权，但村民却可通过土地承包的方式获得乡村土地的使用权，而直接对乡村土地进行占有和使用。尽管按照《土地管理法》和《土地承包法》的规定，村民对自己占有的乡村土地应按照土地实际用途进行使用，但由于国家并未严格的对乡村土地具体用途进行严格的监管，以致村民仍可自主决定土地的具体用途和使用方式，这也就使得村民违法改变土地用途进行墓地修建的行为得不到有效的控制。
在新形势下的今天，中国大地寸土寸金，合理规划和使用乡村土地成为中国经济稳步发展的应有之义。由此，国家便在乡村墓葬改革政策下，从保护耕地和分类配置乡村土地资源方面出发，开始对乡村墓地形成中的墓地规划、选址、修建等一系列墓地行为进行强制规范。但由于各地墓葬改革政策具体推进力度和落实情况不一，便使得乡村墓地在具体的形成过程中，出国家意志和乡村自治并存的局面。
