1、受外来文化影响而创建
中国历史上主要有五种殡葬形式:土葬、火葬、水葬、天葬、悬葬，而最普遍的形式就是土葬。土葬又有厚、薄之分，厚葬是社会的主导倾向。有权有钱的阶层通常不遗余力采用厚葬，他们注重风水，注重排场，大面占用肥肤的土地作为坟墓。广大贫民阶层为生活所迫多选择薄葬，且一般都是任意开穴，致使滥葬现象严重。然而，土葬无论是厚葬还是薄葬，都会造成死人与活人争地的矛盾。滥葬现象使得环境日益恶化，又造成死人与活人争夺生存空间。随着国门的打开，西方公墓的进入，公墓中整齐的布局与优美的环境给国人们很深的触动。鉴于这些原因，且经过了漫长的努力，南京国民政府内政部终于在1928年10月公布了《公墓条例》，虽然条例的内容几乎是对西方国家公墓制度的照搬，但公墓的设立标志着近现代殡葬业的开端，我国公墓开始进入现代发展阶段。
2、在战乱中艰难的发展
由于中国地方广大、民族众多，最初的《公墓条例》规定的比较笼统，虽然南京国民政府对实行公墓制较为热衷，但是各地对此积极性并不高，因此公墓制初创时期成绩并不好。为此，1936年10月国民政府行政院又公布了《公墓暂行条例》，比起《公墓条例》增加了不少切实可行的内容，使得条例更加完备周详，有效的促进了各地公墓的发展。《公墓暂行条例》堪称中国历史上第一个较完善的有关公墓的条例。
1937年7月7日，日本帝国主义发动了全面的侵华战争，同年10月南京政府迁都重庆。中国军民对日军侵略的奋起抵抗，蒙受了极大的牺牲。日本军国主义的野蛮屠杀政策，更造成了千百万的中国居民惨遭死亡。这时公墓制的实行，更具现实意义。身处重庆的蒋介石对公墓制十分重视，然而他也认识到公墓制迅速推行的困难，便采取了“分期举办，逐步推行”、“多事宣传”、“优待战争死亡人员”的方针。但公墓制在四川的推行，除了重庆外，其它地方毫无进展。总之，从1928年10月至1943年的十五年间，公墓制基本上停滞在训令、办法等方面，真正实施的并不多，全国共建公墓仅有十几个。
1944年，蒋介石再次下达手谕积极推行公墓制的工作，他在其中说明公墓的好处是“节省土地，增加生产”，并把公墓的建设作为考核地方自治的政绩之一。不久，抗战胜利结束，各地群众大都希望将战时不幸牺牲的同胞的遗体运回原籍安葬，这无疑给公墓制的推行提供了良好的机遇。1944年成了中国公墓发展的转折点，在此一年之间，全国上下兴建了公墓千余个。而从此之后到新中国建立，每年的公墓建设都有不错的成绩。
总体看来，民国时期尽管中央对公墓的建设十分重视，也有发展公墓的机遇和条件，但出于种种原因公墓制一直发展不快。其一，南京国民政府时期军阀分立的政治格局和日本发动的侵华战争，严重阻碍了丧葬的近代化过程。其二，地方政府的财政困难，是公墓制难以推行的重要原因。第三，产生公墓制的西方基督教文化与产生厚葬的中国儒家文化存在很大差异，在当时的群众、官吏的思想状况下很难接受，从而成了推行公墓制的巨大阻力。
与公墓制几乎同时传入中国的火葬制度由于中国的传统习俗观念的影响，直到民国政府垮台时，也未能在中国正式建立起来。
