管理规则的变化，主要表现在政府对购穴数量和营葬期限等方面的限制。蓬露园初创时，社会风气未开，为照顾人们亲族死后邻葬的习惯，满足时人墓地宽敞的殡葬心理，经氏夫妇并不限制购穴数量和营葬期限，人们可以任意购穴，随时安葬。这样，经润山办园时提出的公同营葬以节约土地的理想也自然打了折扣。
卫生局收管万国公墓后的最初几年，也并未对市民的购穴数量和营葬期限采取任何限制措施。据笔者对1942年卫生局办理墓穴登记情况的统计，在“八一三”事变以前购买万国公墓墓穴的278位墓主，共购进穴位1804个，平均每人购穴6.5个，比此前私营时期的人均购穴数6个还略有上升。这说明收归市办后的最初几年，人们的购穴数量有增无减。其中，登记己葬、未葬信息的共有202位穴主，占穴总数1223个;己经入葬的穴位为416个，只占购穴总数的34%。这说明，有的墓穴在售出以后都并未及时安葬，以致地穴空置。在这202位墓主中，一穴未葬的穴主共有38位，占总人数的19。绝大多数的穴主会因安葬某一亲属而一次性购穴多方，葬妥一人以后，将其余的穴位留作寿穴，以备将来自己或其他亲属死后安葬。这种情况不仅体现了国人希望亲族共同卜葬的殡葬观念，同时也再次证明当时购买万国公墓穴地的人，多为家有余财的富庶之户。
1943年，因上海公墓迁葬，万国公墓墓穴一时大卖，购穴之人借机一次买进多穴，以备日后安葬。公墓管理员见此情形，不免心生焦虑:眼看公墓墓穴即将售罄，不敷应用，然“售出之穴，寿地较多，故多不建造碑扩等工程，是以凡有灵枢存放殡仪馆或寄枢所之市民，欲求埋葬而前来购买穴地时，为之失望空返。”市民所购寿穴较多，以致真正急于入葬之家往往买不到墓地。并且，安葬之人往往一棺即占地数穴，也造成了穴位的极大浪费。
墓穴的紧张状况迫使管理者对市民购穴和安葬做出限制。1943年5月，公墓管理员李百川上呈卫生局，请禁止购买寿穴，“或四穴为限”;对于一棺占多穴的现象，则应“一棺最多四穴，二棺六穴，三棺八穴，四棺十穴，最多以十二穴为限”。卫生局对李百川之提议表示认可，但“为循吾国人情风俗起见”，仍作了一些让步，令欲置寿穴者，以每棺四穴为限，并须觅保，担保在购穴后二星期内，将墓扩做成。领穴即葬者，亦限每棺四穴，并须在二周以内动工安葬，逾期则退款撤销。从此，公墓对市民的购穴和营葬期限有了明确的限制。
那么，这一限制是否起到了实际效果呢?这还需对市民实际的购穴数量进行分析判断。据调查，在此之前，即从1942年至1943年5月，在万国公墓购穴的205位穴主，共买走穴位1069方，平均每人购穴5.2方。其中，购买4穴以下(包括4穴)的墓主137个，占66.9;最多者一次购穴52方。1943年5月以后至1944年初，248位墓主共购穴969方，人均购穴3.9方。其中，购买4穴以下的墓主有185个，占74.2%;最多者购穴26方①。两组数据比较，可以看出，购穴限制的规定实行以后，市民的购穴数量有了明显的下降。这是政府以行政手段推动万国公墓营葬规则转变的第一步。
1944年，日军入侵租界后，租界公墓亦收归日伪市政府统一管理。这一变动对万国公墓产生了重要影响。万国公墓的原有管理章程被废止，直接采用工部局的公墓管理章程，因“万国公墓原有规则不甚精密，时有失当之感，故即日起，改用原有工部局管理公墓之章程”。卫生局决意以租界公墓的规则来管理万国公墓。这一管理规则的变更给公墓带来的最大变化，即是对购穴数量的严格限制。工部局公墓一棺限购一穴，而万国公墓之葬户，多购买“量之穴地，以候亲族使用，”更有甚者，“或竟抬高价格出让”，任意操纵或买卖墓穴，“实于公墓之原有意义不合”。因而，卫生局拟重新办理墓穴登记，对于那些己售出但并未使用的墓穴，制定办法照原价收回，重新出售。虽然，这种登记并收回己售墓穴的办法终因可行性较低而未见落实，但一棺一穴的规定却从此被卫生局采纳执行。抗战胜利以后，重新接掌万国公墓的国民党市政府卫生局亦沿用了这一规定。
从一棺多穴到一棺一穴，万国公墓用了整整三十年的时间完成这一转换。1943年卫生局的限制购穴，从表面上看是出于墓穴紧张而采取的临时应对策略，但这种偶然性背后其实也隐藏着某些长期积累的必然因素。比如，市民对公墓这一墓地形式的认可度的提升，以及墓穴价格的相对下降所致可购穴的潜在人数比例的上升等等。1943年限制购穴的举措，为一年以后一一穴规则的实施打下了基础。至1944年，政府通过行政规章的更替，借用西方公墓的管理规则，加速促成了万国公墓在营葬法则上向近代公墓的彻底转变。
