殡葬制度的顺利实施要通过组织活动得以体现，要有管理者与被管理者，这就需要完善的殡葬管理体制机制，各司其职，确保组织系统能有效执行殡葬规范。最后，殡葬制度的正常运转也需要完善的设施设备来提高殡葬服务水平。殡葬制度的实施离不开具体的殡葬机构，我国殡葬制度改革背景下，殡葬政策的颁布推行产生了特有的殡葬行业。虽然政府主导下的结构略显单一，但殡葬服务发展过程却错综复杂。正是有了火葬倡议书，才有了推行殡葬改革，也正是有了推行火葬，也才形成了特有的殡仪馆、公墓等服务于殡葬改革的殡葬行业的形成。

政策工具是达成政策目标的手段。政策工具可以分为三类，一类是自愿型工具，第二类是混合型工具，第三类是强制型工具。自愿型工具主要包括家庭和社区以及自愿性组织和市场;混合型工具包括信息与劝诫、补贴、产权交易和税收与使用费;强制型工具包括管制、公共事业和直接提供。我国殡葬政策为达成目标，从表6-2中我们可以看出，我国殡葬政策主要以强制性工具为主，兼具混合型工具的特征。政府推行火葬，并且作为殡葬改革的基本原则，是靠法规来确定并强制实施的。而殡仪馆等国有殡葬机构，也是作为一种强制性工具提供的，其强制性比管制更强。混合型工具也有用到，比如信息和规劝，最初推行火葬也是采用宣传倡导的方式，后期《关于推行节地生态葬的指导意见》就是对于民间大众的规劝，对于保障民生的基本殡葬服务的均等化方面，主要采用了补贴的政策工具。

近代社会经历了封建王朝、军阀割据、外国势力、国民党统治与共产党政权对峙的时期，这个时期动荡不安，各种思想充斥其中，形成了严格不同的殡葬制度。一方面，大部分地区延续了传统的殡葬制度;另一方面，大城市中随着西方力量的入侵，思想也开始传入，在殡葬观念、殡葬礼仪和殡葬方式上发生了较大的变化，殡仪馆、火葬场、公墓、追悼会等开始兴起，殡葬正式的管理制度也开始出现。

殡葬制度是人类物质文明与精神文化发展的产物，特定的文化传统造就了传统中国发达的、稳定的传统殡葬制度。传统殡葬制度中不仅仅包含了殡葬的自然功能，更包含了更多的社会功能。而且，社会功能的占比要占到一个相当大的比重。传统中国社会中，礼制对人们行为的约束要远远大于正式的法律规则的约束。一方面，有非常完善的礼制，另一方面中国历代只有有限的律法来规范社会中人类的行为，这也使得中国社会制度的礼教化，承担了法律的一部分功能。因此，传统中国的礼俗社会不能自发地形成与经济及环境相适应的殡葬制度文化。中国古代史十分漫长，相应的殡葬文化的诞生、发展、演化过程十分复杂。不同的历史时期，殡葬相应的礼俗制度情况也不尽相同。但无论是哪种殡葬制度，都具有等级分明、形式繁褥这两个显著的特点，作为礼仪制度文化中的重要组成部分，殡葬礼制是一种顺应社会等级差异而制定的制度，许多内容由国家法典规定，此外还有许多内容在民间相沿成俗，成就了特有的传统殡葬制度。

C1)现代殡葬制度中的殡葬产品、服务、设施、交易等属于市场经济关系范畴。 现代殡葬制度的特征主要有两方面，一方面是殡葬服务提供主体的社会化。早期殡葬业务执行的主体是分散的经济组织和经济人而现在殡葬主体的外延不断扩大，出现了殡仪馆、殡仪服务中心、集团公司、公墓等新的殡葬主体，呈现出殡葬社会化的趋势;另一方面是殡葬服务领域的社会化。现代殡葬制度服务领域不仅仅在殡仪馆、公墓、骨灰堂等，更会逐渐延展到悲伤辅导、临终关怀等其它领域，殡葬活动已经不仅仅是单一的制度活动，而成为整个社会心理建设的服务领域。同时，随着科学技术的日新月异，殡葬手段和殡葬运行的科技含量也大为提高。如电子殡葬系统的应用、互联网祭祀等。新技术的应用使得殡葬形式和手段更加丰富多样，殡葬服务和承载的意义也更加丰富、便捷、环保、有效。

1、重新定义坟墓、公墓和墓地等的基本概念 因为坟墓、公墓和墓地等词语的语义在现实生活中基本上相同，而与农村墓地相关的规范中又没有界定清楚相关的基本概念，所以在各类地方性规范中存在相关概念指代不明的问题。农村墓地的内涵不能涵盖公益性墓地的内涵，公益性墓地的内涵也不能涵盖农村墓地的内涵。农村墓地不但包括了农村公益性墓地，而且包括了农村的家族墓地、农村的外国人墓地、农村的华侨墓地、农村的风水墓地等各种墓地。公益性公墓包括了城市公益性公墓和农村公益性公墓。农村公益性公墓包括了农村村民提供安葬骨灰和遗体的服务而构建的建筑、组织和系统等，包括了农村公益性墓地和为农村公益性墓地服务的其他用地。因此，建议重新定义坟墓、公墓和墓地等的基本概念。

因为中国没有明确农村墓地使用权使用期限的规范，所以各地区对此的规定各不相同。各国在墓地使用权使用期限问题上的规定也各不相同。德国的《勃兰登堡州殡葬法》规定土葬墓地的占用期限不超过20年，火葬墓地的占用期限不超过15年。

因为国内没有明确农村墓地使用权及其法律性质的规范，所以学者在农村墓地使用权法律属性的问题上争论不休。 德国逐步明确了墓地使用权的物权属性，以《勃兰登堡州殡葬法》为例，私法人墓地是企业等营利性组织开发的不动产。公法人墓地是乡镇和特定地宗教团体建设并享有权利的墓地。日本关于墓地的所有权其注重其公益性的同时比照房地产的管理方式，从而实现了墓地资源价值的优化配置与合理利用。

在实际社会生活中，中国农村墓地使用权相关的殡葬活动内容种类繁多，中国农村墓地使用权相关的法律关系的种类也是各有不同。因为法律上的自然人的权利能力和行为能力在其死亡后终止，所以遗体、遗骸等都不可以是农村墓地使用权法律关系的主体。中国农村墓地使用权相关的法律关系主体按照不同的分类标准可以划分出不同的类别。

​ 根据《民法典》第一百一十四条的规定，物权是自然人、法人等权利主体依法对特定的物直接享有具有支配性和排他性的一种权利，物权按照物权人对其财产的支配范围及程度可以划分为所有权、用益物权、担保物权与占有。《民法典》第三百二十三条规定用益物权对不动产享有占有、使用和收益的权利。在《民法典》物权编中的用益物权分编规定用益物权包括建设用地使用权、土地承包经营权、地役权、居住权与宅基地使用权，还有其他法律规定的其他各类自然资源使用权，包括探矿权、采矿权、林地权、草地权、海域使用权、取水权、使用滩涂与水域等从事捕捞与养殖的权利等。“物权说”的观点认为农村墓地使用权是基于用益物权而形成的使用权，“物权说”的观点中又有不同学者分别认为农村墓地使用权是建设用地使用权、地役权、宅基地权、特许用益物权或者有独立性的用益物权。本文认为农村墓地使用权是具有独立性的不动产用益物权。理由如下:

债权是基于合同约定或法律规定而在当事人之间产生的特定权利与义务关系，使得请求相对人为或不为一定行为的权利。因为物权的债权化是国内非法定物权的常见处理方式，所以“债权说”通过债权的思路对农村墓地使用权进行权利体系的构建，主要分为基于租赁合同关系而形成的租赁之债和基于行政服务合同关系而形成的行政给付之债。

在强调祖坟后代亲属的相关权益时，其中一个不能忽视的问题是祖坟并不同于祖坟所依附之土地。其关系恰如房屋与其所依附之土地。权利主体理所当然对于其房屋享有所有权。然对于房屋所占用之地则只享有一定期限的使用权，其原因显而易见，因我国《土地管理法》将土地划分为两类:集体所有和国家所有。在此背景下，普通个人是无法对土地享有所有权的。祖坟与其所依附之土地的关系亦是如此。

国家利用行政权力大力推行殡葬改革的初衷非常明确，是为了节约耕地。因我国土地资源紧张，且在我国许多地方存在着逝者与生者争地的现象。所以为了最大限度的利用土地，国务院出台了《殡葬管理条例》及相应的殡葬改革措施，然事实证明，在进行节约土地的过程中亦须考虑民间传统习俗的力量。否则的话，再好的改革措施也只能停留在纸面。因此，在两者之间需要找出一条兼顾双方的道路，一则要切实扩大了耕地，二则让广大民众祭祀有地，其中较恰当的方式无疑是根据各地的情况有步骤地建立公墓。

我国的《宪法》和《物权法》都对公民的合法的私有财产进行了详细的规定，从而为公民的合法的私有财产的保护提供了一个制度的保证。古墓葬对于国家来说其所具有的意义是在于文物所承载的利益，而对于后代亲属来说，其一是祭祀祖先的所在，所承载的后代亲属的人格利益，其二是依据《继承法》和《物权法》的规定，后代亲属对于先人的遗产具有继承权和所有权。

国家民政部门十分重视城市公墓的建设，90年代以后，发布了一系列加快殡葬改革的文件，提倡骨灰、遗体处理的多样化。最近，国务院又颁布了《殡葬管理条例》，规定“在实行火葬的地区，国家提倡以骨灰寄存的方式和其他不占地和少占地的方式处理骨灰。

生态建设即用生态学的原理、方法和系统科学的手段去规划、设计、建设适合于人类生存的人工生态系统，“并按照生态控制论的原理去辨识、学习和调控系统的功能和过程，提高系统的自我调节能力”。生态建设中，倍受人们关注的是对那些已经遭到生态破环的自然生态系统的修复和重建。我国城市园林公墓的生态建设，正是对已经遭到破坏的荒山荒坡进行生态修复的生态建设。

民国时期重庆地区的丧葬礼俗在形式、观念、政令实施等各个方面发生了不同的变化，这种变化并没有彻底摒弃传统因素，而是在继承传统葬俗的基础上，与国外传入的丧葬仪式相结合，做出了适应本土环境的改变。丧葬礼俗演变是怎么从传统的、深刻的礼俗体系中浮现出来的，这个过程及其种种冲突己经在前文有了基本的梳理和解答。丧葬礼俗现代化是时代发展的结果，但礼俗的改变需要落实到具体的人身上。人是风俗文化产生、传播、延续的基本单位，而政府、国家的改革措施是改革礼俗离不开宏大支撑。在这一过程中，政府政策的制定实施与人的行为是理解旧习俗与新习俗之间冲突的关键。丧葬礼俗演变的背后不仅是礼俗本身随时代变化的结果，还是政治制度的改变、思想观念的变化，是整个社会体系的变化。从这些方面看，促使其发生变化的动力是重庆地区丧葬礼俗演变的核心问题之一。

​ 重庆市市民公墓的创建主体为市政府及其他基层组织，由社会局、工务局、土地局、财政局、警察局分管各项事务。从1939年11月至1940年6月，重庆市共举办四次公墓会议，讨论市民公墓建设的相关事项。根据第一次筹设市民公墓会议，整个建设工作分五期进行:勘定墓地、土地征收、工程设计及施工、营葬、管理。在进行期间各项工作的分配如下:勘定墓地由各局指派一人会同办理;征收土地由财政局负责办理;工程设计及施工事项由工务局负责办理;营葬及管理工作由卫生局负责办理。关于市民公墓建设的数量以及如何建设，在市政府的多次督促下，第二次公墓会议决定分区设立，第一公墓完成后才开始后续公墓的建立。第三、四次会议分别确定公墓分三区设立和公墓建筑原则。筹设公墓过程繁杂、涉及到多个机关，从中也可以看到各个部门之间的冲突和合作，而且关于建设公墓的讨论问题很多，每次讨论得出的结论也不一定一致，但相关的建设在持续进行并逐步解决新的问题。

1937年抗日战争全面爆发后，国民政府迁都重庆，开始了重庆发展的历史新阶段。1939年，重庆被列为行政院直属市，次年十月被定为战时首都。战时首都时期是重庆丧葬礼俗发展的一个特殊阶段，一方面，由于行政地位的提高和战争的影响，人口迅速增长，随之而来的是政府对人口管理的困难。另一方面，作为抗战大后方中心，重庆需要为丧葬礼俗变革发挥示范作用。可以说，战时首都时期是重庆丧葬礼俗变化的关键节点，是礼俗文化的转型阶段。由于历史原因，使得重庆由一个区域中心变为全国的关注点，受到政府政策的影响，大量外来人口迁入重庆，重庆的行政管理和社会文化也面临新的挑战。这一历史时期的特殊的行政地位变化和社会文化冲击完全不同于以前，受到政治、文化、社会习俗等方面的影响比以往任何一个时期都更为激烈，在这种情况下，重庆地区的丧葬礼俗在全面抗战的八年中迅速转变。

在政府推进丧葬改革的同时，也有部分新文化人士讨论传统丧葬礼俗的弊端以及如何改进，希望形成更适应社会发展的丧礼。晚清以来，中国的社会状况发生了很大变化，相较于传统丧葬礼俗，当时的丧礼己经呈现出简化的趋势。人们对于如何改革丧葬习俗的意见并不一致，但他们的共同目的是使丧礼符合当时人们的生活状况。社会上对于丧葬改革的内容、范围有很多讨论，他们讨论的侧重点也有不同，考虑到范围的全面性，这里着重分析代表性人物的意见。